中国山西·大同市经济建设投资有限责任公司

7月30日至8月2日，全国第六届城市建设投融资体制改革研讨会暨全国城投公司协作联络会第一届二次会议在呼和浩特市召开。内蒙古自治区副主席郝益东、市长柳秀等领导亲自莅临会议。国务院发展研究中心、中国社科院、建设部、各省、自治区、直辖市官员、专家、学者以及来自全国各地56个城建投资公司和城建研究机构的208位代表参加了会议。我省其他参会单位有南京、苏州、镇江城投三家。

本次会议的主题是：树立和落实科学发展观，促进城投公司的持续健康发展。与会代表交流了城建投融资理论研究成果和实践经验，并从不同角度就新形势下城投公司在推进城市化进程中的地位及作用、存在的主要问题及对策，参与城市经营、城建国有资产经营管理、城市资源深度开发、市政公用事业市场化以及顺应国家宏观政策环境的变化做好自身调整等重大课题进行了深入探讨。现将与会代表的观点、对我们的启示和下一步发展的建议汇报如下，有代表性城市城投公司的实践经验另行整理《主要城市城投公司的经营实践》附后。

改革开放二十年来，我国城市化水平为从19%提高到41%，取得举世瞩目的成就，但是距离发达国家平均为75%的城市化水平还有比较大的差距。美国城市化水平为76%、日本78%，新加坡更是消灭了农村，达到了100%。人口从农村向城市转移，必然带动劳动力从第一产业向第二、第三产业的转移，城市化与工业化相互促进、互为因果，共同促进社会经济持续健康发展。有专家研究得出结论，城市化水平每提高1个百分点，可以拉动GDP增长1.5个百分点，推进城市化是我国未来20年保持经济高速增长的基本动力之一。国务院发展研究中心岳颂东同志指出，城市化水平的提高，都市圈、城市带的建设，对城市基础设施提出了更高的要求，同时也为担负城建投融资和基础设施建设使命的城投公司开辟了更为广阔的发展空间，城投公司应该抓住难得的历史机遇，做出更大的贡献。

项目区分理论由上海城市发展信息研究中心提出后，经过10年来实践的检验，被证明是符合我国国情、有效开展城市基础设施建设、推动城建投融资体制改革的主要理论之一。该中心主任、全国城投公司协作联络会顾问江绵康同志对区分理论进行了系统阐述。该理论的核心要点在于科学地区分项目的经济属性，保证经营性项目与非经营性项目按照不同的筹资模式和不同的经营管理方式进行运作。城投公司内部也要分开设立两类独立核算的运营主体，分别操作可经营性和非经营性项目，在同一经营过程中，两者之间的经营成果不能互补互换。另外，通过采取出台配套政策、建立收费机制、开拓经营领域等办法，推动准经营性项目向纯经营性项目转化，还可以采用项目代建制，运作科教文卫等公益性基础设施项目。

与会专家指出，国有资产授权经营的要求下，“国资委——国有资产经营公司——企业”三层次的国有资产管理运营体制逐步建立，城投公司将会走向城建国有资产运营主体的发展道路。城投公司作为授权经营的国有资产运营机构，要按照现行的《公司法》、《企业国有资产监督管理暂行条例》等法律法规和政策的要求，建立现代企业制度，规范法人治理结构，依法经营授权范围内的国有资产，按照出资额的比例，对全资、控股、参股企业行使出资人权利，同时承担国有资产保值增值责任，做到管资产与管人、管事相结合。呼和浩特市授权城投公司经营煤气化总公司、公交总公司的国有净资产，持有伊利集团、富泰热力股份有限公司国有股权。南京、杭州、重庆等城市在这方面大胆改革，取得了宝贵经验。规范城投公司国有资产运营主体地位，有利于政资分开、政企分开、完善法人治理结构，发挥政府投资的主导作用，建立多元化、良性循环的城建投融资体制。

城市是最大的国有资产。经营城市就是城市政府运用市场机制，把城市的有形资产和无形资产通过市场运作，实现资源优化配置和高效使用，全面提高城市竞争力，走出一条“以城聚财、以城养城、以城兴城”的城市自我增值、自我发展的新路子。实施经营城市战略，就是要打破长期以来形成的由政府包揽市政建设的格局，把城市建设作为一项产业来运作。上海的经验是政府负责科学制定城市发展总体规划、协调管理、监督服务，特别是优化城市发展环境，城投公司代表政府开展城市建设投融资、基础设施建设、户外广告经营、房地产开发以及新城区综合开发等具体业务。该经验已经在各地推广，据不完全统计，国内大中城市陆续成立的类似经营实体已达50余家，城投公司在各地实施经营城市战略中发挥着不可估量的作用。

土地是城市价值的主要载体，建设城市基础设施，在完善城市功能，提升城市形象的同时，带动了周边土地的增值，形成了土地级差收益。与会专家指出，从社会宏观角度上讲，城市基础设施是有回报的，直接回报就是土地级差地租的提升。为维护城建资金的良性循环，级差地租的主要部分应该投入基础设施的债务偿还和再建设。上海市新近授予城投公司土地储备职能，首期收储土地1.8万亩。重庆市明确城投公司实施土地储备，锁定土地收益为还贷主渠道，采用“按规划、带项目、批土地”的土地开发程序，解决了城市基础设施建设投资回报的问题，建立起了比较完善的债务偿还机制。公司现有土地储备1.5万亩。省内镇江市建立了财政、国土、城投公司三位一体的土地收储制度，截止去年7月，城投公司收储土地6600亩。武汉城投为新城区建设储备土地3000亩。其它如天津、合肥、杭州等也有类似做法。

作为城建资产授权经营主体的城投公司，承担着盘活市政公用事业长期以来形成的巨额资产的使命。充分履行该职能，一方面要改革公用事业经营体制和经营方式。按照投资主体多元化、经营产业化、管理一体化、服务社会化的要求，把公用事业的所有权、经营权和养护管理进行分离，推行市场化改革，吸引社会资金投资建设和经营管理。另一方面，要开展资本运作，积极盘活存量资产。把城建系统的国有资产集中起来，在资产甄别后剥离、重组。对存量资产可以采取存量折股、增量参股方式，实现资产效益最大化，对新建大型公用事业项目，可以采用发行股票、债券等方式直接融资，也可以实行特许经营，采用BOT、BT等方式进行建设。南京把路桥、水务、燃气、公交、园林的近120亿元的资产授权城投公司经营，推行国有资产管理体制改革的决心和力度另人瞩目。杭州、武汉等城市也有类似做法。

城市特许经营权包括城市供水、污水处理、燃气、垃圾处理、公交线路、路桥收费、弱电管网、地下空间、城市广告、停车泊位等。目前特许经营权资源存在着多头管理或业主缺位的现象，造成了资产闲置或流失。先进城市普遍采用把特许经营权统一交由城投公司市场化运作的做法，既革除了以往的弊病，提升了城市品位、城市形象，又最大限度地实现了特许经营权的价值，开辟了城建资金来源新渠道。比较典型的有：1、重庆、广州授权城投公司实行路桥收费年票制改革；2、呼市城投仅弱电管网专营权一项，截止2003年初，敷设里程117公里，年获利100万元以上；3、南京城投03年就赛虹桥冠名权面向全国公开招标，竞标十分激烈；4、青岛城投拍卖澳柯玛桥、海尔路等获得收益800万元。等等。

城投公司担负旧城改造和新城区建设任务，必须把自己定位在城市运营商的高度，拿出新思路、新举措，争取有新突破、新作为。天津城投担负海河两岸综合开发改造的投资建设任务，以土地拍卖收入担保获得建设银行100亿元授信额度。南京市秦淮河环境综合整治工程由城投公司担任投融资主体，采用调增污水处理费、划拨1000亩土地、申请国债资金等项目融资方案，筹措一期工程31亿元启动资金。武汉启动的368平方公里新区，城投集团和地产集团共同出资组建新区开发的投资主体和项目法人，承担投融资、土地整理、基础设施配套和公益性设施建设任务，规范组织新区开发的市场化运作，目前《2004年度新区基础设施建设及土地储备投资计划》已批准实施。

截止2003年底，我国储蓄余额已经突破11万亿，在各地城建资金缺口较大的情况下，城投公司应该发挥自身优势，建立社会闲散资金进入城市基础设施项目的桥梁。发行股票和企业债券融资方式规模大、稳定性强，但是有额度控制和严格的审批制度等约束条件，多数城投公司还是在银行贷款上打转，融资成本较高，急需开辟新的融资渠道。与会代表在经验交流中指出，西方国家城市建设资金的70%来自市政债券，在国家政策尚未允许发行市政债券的前提下，开展个人委托贷款是当前比较现实的突破途径。南京城投公司承担的秦淮河综合改造工程，2002年委托民生银行南京分行推出个人委托贷款，首期筹资3亿元。上海城投实施的沪芦高速公路项目，以30%的资金撬动了70%的社会资金。新疆克拉玛依城投公司委托新疆国际信托投资公司开展通信管网项目信托融资，融集资金3000万元。

一是解放思想，更新观念。城投公司在宏观调控下，必须解放思想，鼓励创新，跳出传统的框框，摒弃陈旧的、不合时宜的观念，用新的眼光、新的角度进行审视，用新的思路、新的举措拓展业务。投融资工作社会关联度较高，市委、市政府决策确定后，必须组织相关职能部门深入细致地研究制定配套政策，及时出台并狠抓落实，尽可能避免开展投融资工作的盲目性和随意性。当前要简化基建审批程序，杜绝互相扯皮现象，在投资者有信心，有愿望投资城建项目的条件下，政府放开经营性项目，集中精力建设好非经营性项目，提高为全社会、公共利益服务的水平。

二是政府应做好项目区分工作，适度举债搞城市基础设施建设。研究城建投入占当年财政收入的比例，制定承担债务可行性的量化的警戒线，确定政府投资的重点放在没有直接经济效益，社会效益良好的基础设施建设项目上来。有直接经济效益的经营性项目则吸引其他社会资金建设。

三是发挥城投公司城建生力军作用。从各地实践中可以看出，城投公司在城建投资和管理中已经成为一个重要的载体和主体，代表政府撬动了整个社会对城建方面的多元化投资，他们还将代表政府拉动整个社会来实施城市的多元化建设和管理。当前要处理好几个关系：1、借贷与还贷的周期关系；2、优良资产的相对集中与具体运作时各方面利益兼顾的之间的关系；3、政府性投资主体要少与项目投资主体要多之间的关系。

四是运用经营城市理念筹集城建资金。第一，有偿转让市政项目的经营权融资。采用BOT、BT等方式有偿转让城市道路、桥梁、热电厂等城市公用设施经营权。第二，有偿转让供水、供气、公交等公用事业企业的全部或部分股权，走企业化、市场化经营的路子，由福利性服务向经营性服务转变。第三，有偿转让公用事业的无形资产，选择主要道路、大型公共设施、公交车辆车站统一规划、建设户外广告设施，组织广告设施使用权、公交线路经营权、冠名权拍卖，变无形资产为有形资产。

五是经营好土地资产直接融资。第一，以经营的眼光规划城市。规划对建设用地的现行价格和远期开发起决定性作用。因此城市规划必须树立经济规划的意识。第二，加强对土地一级市场的宏观调控。城市政府根据市场供求有计划分期分批收储出让土地，城投公司负责完善配套设施，土地储备中心负责招标挂牌出让。第三，营造环境，提高土地价值。一方面要树立城市形象，营造城市特色，打造城市品牌，另一方面要着力营造有利于投融资和经济运行的政策环境、法制环境、服务环境，不断提高城市吸引力，制造商机。

六是利用资本市场直接融资。第一，学习南京等地的经验，挑选合适的项目，设立灵活多变的投资方式，广泛吸纳社会闲置资金，服务城市建设。第二，整合市政公用、城市建设系统资源，把有经济实力有发展前景的企业组织上市融资，通过配股等方式吸纳更多的资金。第三，要利用海外资金，出台城建项目对外招商引资政策，转让供水、污水处理、公交等基础设施产权和经营权，回收资金继续投入城市建设。

七是发挥城投公司投融资载体和主体作用。当前经济转轨时期，单纯依靠财政和银行信贷资金均无法满足城市社会经济高速发展对城市基础设施的要求，因此，充分发挥城投公司投融资载体和主体作用就显得十分重要。城投公司可根据基础设施所独具的准公共物品性、运营上的准垄断性以及投资规模大、回收期长等特征，通过盘活存量资产，发行股票、企业债券或个人委托贷款等办法多渠道筹措资金，在承担起项目立项、投资建设单位责任的同时，逐步确立其在城市经营中的地位，进一步做大做强，更好地服务城市建设。

八是注入优质资产，优化资产结构，确保城投公司持续融资能力。政府应加大对城投公司优良资产的注入，为其改善资产结构，真正面向市场，按市场经济运行规律逐步建立起切实有效的债务控制和投资回收机制，最终实现“融资——建设——资产经营——政府补偿——偿债”的自我良性循环，以确保城投公司稳步健康发展。通过注入优良资产，剥离不良资产的方式，以降低城投公司的负债率，提高公司融资信誉，提高资本运作实力，确保国有资产的保值增值，为城投公司能够真正担负起城建资金投融资主体和城建国有资产经营主体的职能准备条件。

九是借助国有资产管理体制改革的机遇，重组城投公司资产，开展授权经营，规范公司运作机制。以产权为纽带，理顺与城建项目各建设管理经营单位的关系，真正作为投资业主，代表国资委对授权范围内的城建国有资产行使资产收益、重大决策和选择经营管理者的权利，才是城投公司长远发展的关键所在。随着国有资产管理体制改革的逐步深化，以城建投资公司为主重组城建国有资产已经提上了议事日程，也理应成为城投公司未来的发展方向。城投公司可纳入资产和企业的范围：城建系统全资或控股的经营性资产，原市政公用行业的专业性国有企业，如公交公司、自来水公司、燃气公司等，列入收费项目的道路桥梁等，国有或国有控股的房地产开发企业、建筑施工企业、设计院所等等。城投公司在国资委的指导下，遵循《公司法》的要求，建立现代企业制度，设立董事会、监事会，实行总经理负责制。

最近几年各地城投公司中发展较快的都是注册资金多、总资产多、负债率低、建立现代公司制度的公司。我市城投公司于2002年初在原市地产开发公司的基础上组建成立，注册资金0.2亿元，总资产7亿元，负债率约为97%，相较于外地城投公司，呈现出注册资金不多，资产规模较小，负债率较高，实力不强，市场竞争力缺乏等不足，在不出台重大政策的情况下很难成为我市城市建设的投融资主体和城建资产的经营主体，不能充分发挥城建投融资载体的作用及为地方建设筹集更多的资金。为此，借鉴外地经验，结合我市实际，提出如下建议：

一是增加公司注册资金。根据城市建设需要，结合我市资产状况，公司的注册资金应提高到4亿元左右。增加资金的来源：1、政府土地资产注入；2、政府房产注入；3、市财政资金出资。

二是注入部分优良资产。为降低负债率提高融资能力，在不良债务不能剥离的情况下，注入公司的资产规模应以能使负债率降至60%左右为宜，约10亿元左右。优良资产来源：1、成片区国有土地；2、政府机关及企事业单位房产、地产；3、可经营的城市公用事业基础设施。

三是建立我市城建资金总帐户。协调财政、建设、国土等有关部门，设立我市城建资金管理办公室，统一负责城建资金的筹集、使用、调配和管理，与城投公司“一套班子，两块牌子”或另设机构、合署办公。纳入城建资金总帐户的主要来源包括城市维护建设税、开发配套费、土地出让收入和按照一定比例提取的财政收入增量。财政部门委派财务会计人员，监督资金流向。

四是建立土地储备开发公司。借鉴苏州的经验，由城投联合市土地储备中心组建土地储备开发公司，负责按照土地储备计划的要求，统一组织拆迁安置及配套建设等具体业务。政府出面牵头组织相关职能部门参照天津、重庆、武汉、苏州、镇江等地的经验制定政策，明确公司实施土地储备前期开发的操作运行机制。

五是授予公司特许经营权。政府去年授予公司的弱电管网共同沟专营权，已经取得良好的经济效益和社会效益，建议在此基础上把市区户外广告、停车泊位建设经营权、公交线路营运权、道路广场冠名权等城市无形资产授权公司统一建设、经营、招标拍卖，在提升我市城市形象的同时，开辟城建资金新渠道。

六是授予经营性基础设施项目。建议政府把“西气东输”徐州连接线工程等一批有赢利前景的项目交由城投公司实施。公司引入市场运作机制，吸纳社会资金，采用BOT、BLT、TOT等模式，或组建规范的项目公司投资建设的方式，在政府少投资或不投资的条件下，完成重大基础设施建设任务。

七是开发金融工具，建立民间融资渠道。借鉴南京秦淮河综合改造工程开办个人委托贷款的经验，建立我市引导社会资金投入城市建设的渠道。建议在周密论证的基础上，以城投公司为主体，以经营性城建项目为平台，联合有实力的金融单位，开展民间融资尝试。

八是使公司真正成为企业法人。借助国有资产管理体制改革的机遇，按照《公司法》等法律、法规和政策的要求，组建董事会、监事会，完善公司章程，把城投公司建设成为从组织、管理、业务运作等方面都符合市场规范的企业法人，能够参与市场竞争的合格主体。

九是赋予公司参与城建重大决策的权利。明确城投公司参与我市城市总体规划、城市维护建设计划、土地投放计划、城建项目储备等重大决策的制定，掌握城建领域信息，及时把握工作先机，充分经营城市主体的作用。